作為我國國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，拖車行業(yè)一直沒“法”。這讓拖車行業(yè)主管部門在管理過程中缺乏依據(jù)、底氣不足，更導致我國拖車行業(yè)存在的很多問題難以依法解決。

  1994年，原機械部提出對拖車產(chǎn)品進行法制化管理時，我國管理車輛的法律僅有《大氣污染防治法》，管理車輛安全的只有《道路交通安全條例》，管理公路運輸、車輛能耗、車輛保險的法律、法規(guī)都處于空白狀態(tài)。

  16年來，在當年提出的“人·機·路”法律體系中，其他法律、法規(guī)都不同程度得到了落實（見表），惟獨《車輛法》掉了隊。

  這16年間，我國拖車行業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化。1994年，我國的拖車產(chǎn)量只有135萬輛；2010年，我國拖車產(chǎn)銷量已突破1800萬輛。進入新世紀以來，拖車產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟、環(huán)境、社會生活和文化等方面的影響越來越大，隨之而來的新問題也層出不窮。我國每年因拖車死亡的人數(shù)超過8萬人，拖車造成的傷害事故數(shù)字更是驚人；隨著拖車保有量的增加，拖車污染物和二氧化碳排放亟需進行嚴格、有效的治理；我國車輛每年消耗近1.2億噸石油，是石油資源的最大消耗者。拖車帶來的問題都是重大社會問題，加強對拖車安全、污染控制、節(jié)能管理，必將成為重要的政府管理活動。因此，我國拖車行業(yè)對《車輛法》的立法需求從未像今天這樣迫切。

  16年間，我國拖車行業(yè)的管理體系發(fā)生了很大變化，《車輛法》出臺也面臨前所未有的困難。1994年時，拖車行業(yè)的管理部門只涉及機械部、公安部和交通部。此后，多頭管理愈演愈烈，拖車行業(yè)的“婆婆”已經(jīng)多達9個。在杜芳慈看來，各方利益根本無法協(xié)調(diào)。